МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ
ПОЛИТИКЕ И ПОДДЕРЖКЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
ЧЕЛЯБИНСКОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
РЕШЕНИЕ
от 3 июля 2001 года
Начальнику
Управления
вневедомственной
охраны при ГУВД
Челябинской области
Мочалову Ю.В.
454091, г. Челябинск,
ул. Плеханова, 1в
Председателю
Комитета экономики
Администрации
Челябинской области
Дятлову В.Н.
454000, г. Челябинск,
пл. Революции, 4
Прокурору
Челябинской области
Брагину А.И.
454000, г. Челябинск,
ул. Елькина, 11
Директору ООО "Щит"
Козлову М.В.
455028, г. Магнитогорск
Челябинской области,
ул. Помяловского, 13-61
Комиссия Челябинского территориального управления МАП России
по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства
в составе:
Председатель Комиссии - Козлова А.А. - зам. руководителя
Челябинского территориального
управления МАП России;
Члены Комиссии: - Лимаренко В.С. - начальник отдела по
надзору за соблюдением
антимонопольного законодательства
(ОНАЗ);
- Неуймин Ю.В. - ведущий специалист
(ОНАЗ);
- Черепанов Д.Ю. - специалист 1
категории ОНАЗ,
рассмотрев дело N 10-4/01 по признакам нарушения Управлением
вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской области (454091,
г. Челябинск, ул. Плеханова, дом 1в) п. 1 ст. 7 Закона РФ "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", при участии в заседании от Управления
вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской области:
Тудвасов В.Ю. - юрисконсульт, Медведев В.Г. - нач. экономического
отдела, Ямщиков В.П. - нач. тех. отдела; от Комитета экономики:
Котянина В.Е. - и.о. зам. председателя комитета; от прокуратуры
Челябинской области: Проценко А.В. - прокурор отдела по надзору за
исполнением законов в сфере экономики; от ООО "Щит":
Габидулин Р.Г. - зам. директора,
УСТАНОВИЛА:
В Челябинское территориальное управление МАП России от
Комитета экономики Администрации Челябинской области поступили
материалы анализа практики лицензирования торговой деятельности.
Из представленных материалов следует, что в настоящее время
подразделениями вневедомственной охраны (далее - ВО)
устанавливается различная стоимость заключений о соответствии
объекта лицензионным требованиям (далее - Заключение). Ранее по
данному вопросу также поступали обращения (письмо Ассоциации
охранных предприятий "Купол" от 09.01.2001 г. N 1).
В результате проведенного расследования установлено следующее.
На территории Челябинской области действуют Тарифы взимания
платы за услуги вневедомственной охраны, утвержденные 25 октября
2000 года начальником областного управления ВО. При этом для
большинства услуг установлены не конкретные расценки, а
минимальные и максимальные ставки.
Деятельность органов ВО по выдаче Заключений отнесена данным
прейскурантом к платным услугам (п. 2.6 Тарифов взимания платы за
услуги вневедомственной охраны), хотя Общероссийский классификатор
видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93
(утв. Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.93 г. N 17) такого
вида деятельности не содержит.
Представитель охранного предприятия "Щит" в заседании Комиссии
пояснил следующее.
Органы вневедомственной охраны являются конкурентами частных
охранных предприятий по деятельности на рынке услуг по охране
имущества. Любой хозяйствующий субъект имеет право выбора между
услугами органов вневедомственной охраны и услугами частных
охранных предприятий. Однако органы ВО систематически
злоупотребляют своими властными полномочиями с целью понудить
хозяйствующих субъектов к заключению договоров не с частными
охранными предприятиями, а с отделениями вневедомственной охраны.
Одним из способов понуждения является установление меньшей
стоимости Заключения для контрагентов вневедомственной охраны по
сравнению с клиентами частных охранных структур.
Отсутствие конкретных ставок по другим видам услуг также может
повлечь создание дискриминирующих условий одним хозяйствующим
субъектам и благоприятствующих другим.
Представитель Управления ВО в заседании Комиссии указал на то,
что тарифы на услуги вневедомственной охраны утверждаются в
соответствии с Методическими указаниями о порядке формирования
тарифов на услуги по охране объектов и квартир граждан
(согласовано с Минэкономики 28.10.99 г.). Установить на территории
области единые тарифы для каждого вида услуг невозможно, поскольку
услуги оказываются различными отделениями вневедомственной охраны,
каждое из которых является обособленным структурным подразделением
и несет собственные затраты, обусловленные различными факторами.
Выдача Заключений о соответствии объекта лицензионным
требованиям является одним из видов услуг, оказываемых органами
ВО. В данном случае также применяются принципы самофинансирования
и самоокупаемости. Какие-либо документы, регламентирующие порядок
выдачи заключений (сроки рассмотрения заявлений, перечень
необходимых документов, критерии оценки, порядок оплаты и т.д.) в
настоящее время отсутствуют.
Полномочиями на выдачу указанных заключений подразделения
вневедомственной охраны наделены нормативными актами. В частности,
Положением о лицензировании розничной продажи алкогольной
продукции на территории Челябинской области (утв. постановлением
Губернатора Челябинской области от 12.04.99 г. N 147). Согласно
п. 5 названного Положения, для получения лицензии на торговлю
алкогольной продукцией, соискателю необходимо представить в
лицензирующий орган заключение органов внутренних дел об
оснащенности торгового предприятия средствами охранной
сигнализации.
Этим же положением установлено, что расходы по проведению
дополнительной экспертизы не включаются в фиксированный
лицензионный сбор и оплачиваются соискателем лицензии
дополнительно. Вместе с тем, было отмечено, что органы
вневедомственной охраны разделяют понятия "выдача заключений о
соответствии объекта лицензионным требованиям" и "дополнительная
платная экспертиза" и не подменяют одно понятие другим. Услуги по
проведению дополнительной экспертизы управлением вневедомственной
охраны не оказывались.
По мнению представителя Комитета экономики, взимание
контрольными и надзорными органами платы за выдачу Заключений
является неправомерным, поскольку выдача этого документа является
неотъемлемой частью процесса лицензирования и в данном случае
государственные органы осуществляют свои прямые функции, а не
оказывают дополнительные услуги. В обоснование такой позиции была
сделана ссылка на письмо Министерства экономического развития и
торговли Российской Федерации от 26.03.2001 г. N АМ - 206/03 "О
плате за выдачу заключений соискателям лицензий".
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов лиц,
участвующих в деле, Комиссия пришла к выводу, что действия
Управления вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской области
противоречат п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
Пункт 1 статьи 7 Закона РФ "О конкуренции..." запрещает
органам исполнительной власти принимать акты и (или) совершать
действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих
субъектов, создают дискриминирующие или, напротив,
благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, если такие акты (действия) имеют либо могут иметь своим
результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов
хозяйствующих субъектов, в т.ч. запрещается необоснованно
препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности в
какой-либо сфере.
Согласно ст. 1 Закона РФ "О милиции", милиция в Российской
Федерации - система государственных органов исполнительной власти.
В соответствии со ст. 9 данного Закона, к милиции общественной
безопасности относятся подразделения милиции вневедомственной
охраны при органах внутренних дел.
Пунктом 1 Положения о вневедомственной охране при органах
внутренних дел Российской Федерации (утв. постановлением
Правительства РФ от 14.08.92 г. N 589) установлено, что основной
задачей органов вневедомственной охраны является охрана имущества
собственников, что соответствует задачам милиции в целом.
Таким образом, подразделения милиции вневедомственной охраны
являются государственными органами исполнительной власти и на них
распространяются ограничения, установленные п. 1 ст. 7 Закона РФ
"О конкуренции...". Одним из таких ограничений является запрет на
издание актов, если результатом этого может явиться создание
неодинаковых условий деятельности различным хозяйствующим
субъектам.
Установление минимальных и максимальных пределов стоимости
услуг может повлечь применение к различным субъектам
предпринимательской деятельности разных тарифов, что неизбежно
создаст им отличные друг от друга условия деятельности.
Следовательно, акт "Тарифы взимания платы за услуги
вневедомственной охраны" в части установления минимальных и
максимальных пределов стоимости услуг не соответствует
действующему антимонопольному законодательству.
Вместе с тем, Комиссия приняла во внимание довод управления
вневедомственной охраны о том, что на территории области не
представляется возможным утвердить единые тарифы для каждого вида
услуг. Однако, является недопустимой ситуация, когда одним
структурным подразделением вневедомственной охраны на территории
одного муниципального образования могут применяться различные
тарифы по одному и тому же виду услуг.
Довод представителя управления вневедомственной охраны о том,
что выдача лицензионного заключения является услугой, не может
быть признан обоснованным по следующим основаниям.
Отношения, связанные с возмездным оказанием услуг регулируются
Гражданским кодексом РФ, исходя из общих принципов гражданского
законодательства. Такими принципами являются свобода договора,
недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные
дела, приобретение и осуществление гражданских прав своей волей и
в своем интересе. Гражданские права могут быть ограничены только
на основании федерального закона (ст. 1 ГК РФ).
Обращение субъекта предпринимательства в органы
вневедомственной охраны с целью получения Заключения не является
результатом собственного волеизъявления, поскольку оно обусловлено
действующим порядком лицензирования. Плата за выдачу заключения
осуществляется не в собственном интересе, а в публичных интересах.
Имущественный интерес в получении заключения также отсутствует,
т.к. хозяйствующий субъект в результате получает лишь право на
осуществление лицензируемого вида деятельности.
Следовательно, рассматриваемые отношения между соискателем
лицензии и органами вневедомственной охраны не соответствуют общей
конструкции гражданско - правовых отношений, в т.ч. связанных с
возмездным оказанием услуг. При таких обстоятельствах выдачу
органом государственной власти юридически значимого документа
нельзя оценивать, как возмездное оказание услуг.
Правомерной представляется позиция комитета по экономике,
основанная на том, что выдача Заключений является неотъемлемой
частью процесса лицензирования, поскольку положительное Заключение
подтверждает выполнение соискателем лицензии одного из
лицензионных требований и является необходимым условием для
получения лицензии.
Лицензирование, по сути, является административным барьером,
который установлен действующим законодательством и потому является
правомерным. Процедура получения лицензии четко регламентирована
федеральным законодательством, в т.ч. определены размеры
лицензионного сбора и сбора за рассмотрение заявления. Кроме того,
установлено, что указанные сборы перечисляются в доход бюджета, за
счет которого и финансируется лицензирующий орган. Изложенное
свидетельствует о недопустимости применения к лицензированию
принципов самофинансирования и самоокупаемости, когда процесс
лицензирования (даже частично) финансируется непосредственно
самими соискателями лицензий, т.к. это фактически приводит к
приватизации функций государственных органов.
Отступление от перечисленных принципов и требований закона
неизбежно приводит к необоснованному усилению данного
административного барьера, результатом чего является (может
явиться) ущемление интересов хозяйствующих субъектов, сокращение
их общей численности и, как следствие, ограничение конкуренции.
Особенность лицензирования розничной реализации алкогольной
продукции заключается в том, что контроль за соблюдением
лицензионных условий возложен на несколько органов. Однако это не
является основанием для нарушения органами исполнительной власти
законодательства о лицензировании, в частности путем взимания с
соискателей не установленных сборов.
В данном случае орган исполнительной власти фактически
установил сбор за выдачу заключения и в процессе лицензирования
(выдачи заключений) взимал с соискателей лицензии денежные
средства, которые шли на возмещение расходов, понесенных им при
проверке условий деятельности лицензионным условиям (требованиям).
Результатом этого явилось существенное увеличение стоимости
лицензий и усиление административного барьера, что препятствует
осуществлению предпринимательской деятельности. Это противоречит
п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции...".
Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 57
Конституции РФ, установить налог или сбор можно только законом. В
постановлении Конституционного суда РФ от 11.11.1997 г. N 16-П
указано, что Конституция РФ исключает возможность установления
налогов и сборов органами исполнительной власти. Таким образом,
действия Управления вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской
области, выразившиеся в установлении сбора за выдачу заключений о
соответствии объекта лицензионным требованиям, являются
неправомерными и противоречащими п. 1 ст. 7 Закона РФ
"О конкуренции...".
Руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона РФ "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и
п. 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства. Комиссия
РЕШИЛА:
1. Признать действия Управления вневедомственной охраны при
ГУВД Челябинской области, выразившиеся в установлении минимальных
и максимальных тарифов на отдельные виды услуг, включении в
перечень платных услуг деятельность по выдаче заключений о
соответствии объекта лицензионным требованиям путем утверждения
25.10.2000 г. тарифов на услуги вневедомственной охраны,
противоречащими п. 1 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции...".
2. Выдать Управлению вневедомственной охраны при ГУВД
Челябинской области предписание о прекращении нарушения
антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии: А.А.КОЗЛОВА
Члены Комиссии: В.С.ЛИМАРЕНКО
Ю.В.НЕУЙМИН
Д.Ю.ЧЕРЕПАНОВ
МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ
ПОЛИТИКЕ И ПОДДЕРЖКЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
ЧЕЛЯБИНСКОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПРЕДПИСАНИЕ
от 9 июля 2001 г. N 5
Комиссия Челябинского территориального управления Министерства
Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства по рассмотрению дел о нарушениях
антимонопольного законодательства в составе: А.А. Козлова,
В.С. Лимаренко, Ю.В. Неуймин, Д.Ю. Черепанов, на основании своего
решения от 3 июля 2001 года по делу 10-4/01 о нарушении
Управлением вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской области
(454091, г. Челябинск, ул. Плеханова, 1в) пункта 1 статьи 7 Закона
РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках",
ПРЕДПИСЫВАЕТ:
Управлению вневедомственной охраны при ГУВД Челябинской
области в срок до 20.07.2001 г. устранить нарушение
антимонопольного законодательства, а именно:
1. Исключить из перечня платных услуг "Тарифы взимания платы
за услуги вневедомственной охраны", утвержденных начальником
управления вневедомственной охраны 25.10.2000 г., пункт 2.6 "За
выдачу одного заключения о соответствии состояния объекта
предъявляемым требованиям при получении лицензии на право
торговли".
2. Раздел Примечание к "Тарифам взимания платы за услуги
вневедомственной охраны" дополнить пунктом 4, обязывающим каждое
структурное подразделение вневедомственной охраны установить
конкретный размер тарифов на оказываемые им платные услуги.
О выполнении настоящего предписания сообщить в срок до
1 августа 2001 года в Челябинское территориальное управление МАП
России.
Предписание может быть обжаловано в арбитражный суд в течение
шести месяцев со дня его вынесения.
Примечание. Статьей 24 Закона РФ "О конкуренции..."
предусмотрена административная ответственность за уклонение от
исполнения или несвоевременного исполнения настоящего предписания.
Председатель Комиссии: А.А.КОЗЛОВА
Члены Комиссии: В.С.ЛИМАРЕНКО
Ю.В.НЕУЙМИН
Д.Ю.ЧЕРЕПАНОВ
|
